I Comuni italiani sono stati, e continueranno ad essere, un obiettivo per le organizzazioni criminali di stampo mafioso. Infiltrarli rappresenta un’occasione strategica di radicamento territoriale, di controllo del potere e di arricchimento. Vale per i cosiddetti territori “a tradizionale presenza mafiosa” quanto in quelli in cui l’espansione è avvenuta negli ultimi decenni.
Utilizzando la loro storica adattabilità, lo scopo delle mafie è quello di controllare la vita amministrativa ed economica degli Enti locali, comprese le Aziende Sanitarie Provinciali. La cifra caratteristica dei clan è quella di inseguire le opportunità di profitto e di investire nel rapporto privilegiato con il potere. Benché non manchino pressioni, minacce e intimidazioni sulle amministrazioni, anche durante il delicato momento delle campagne elettorali, l’ottica privilegiata è quella utilitaristica, con le organizzazioni mafiose che mirano a sfruttare ogni varco e ogni relazione possibile, anche con l’imprenditoria e il mondo delle libere professioni, adoperando la leva della corruzione.
DEBOLEZZE E CRITICITÀ
La normativa che prevede lo scioglimento di un Ente locale rappresenta uno strumento di natura preventiva finalizzato ad arginare quello che è un sostanziale attacco alla democrazia. Nell’analisi sono emerse criticità connesse:
- I reiterati scioglimenti a cui sono andati incontro numerosi Enti locali, talvolta nel volgere di pochi anni.
- La difficoltà nel “depurare” dai condizionamenti da parte delle organizzazioni criminali il personale dipendente dell’Ente locale.
- L’assenza di una soluzione diversa dallo scioglimento nei casi meno pervasivi di infiltrazione e condizionamento mafioso, soprattutto quando il condizionamento si esercita esclusivamente nei confronti dell’apparato burocratico.
- Il tema dell’incandidabilità per gli amministratori locali ritenuti responsabili di condotte che hanno favorito lo scioglimento, in assenza di una condanna in sede penale.
- La mancata percezione dell’utilità e della ratio dello scioglimento da parte dell’opinione pubblica coinvolta. Lo scioglimento è vissuto come una “punizione” e non come una forma di tutela. La rielezione di sindaci, o soggetti ritenuti mafiosi o avvicinabili, richiamata nelle relazioni prefettizie, rappresenta in tal senso un indice di malessere molto profondo e radicato.
- La durata del procedimento di accertamento della Commissione d’accesso, che può protrarsi per mesi, rischia di compromettere l’immediatezza dell’intervento necessaria in situazioni di emergenza.
- La Commissione straordinaria, nei 18-24 mesi di gestione, non ha poteri altrettanto “straordinari” rispetto a quelli, ordinari, riconosciuti normalmente al sindaco, alla giunta e al consiglio comunale. Scarso il tempo a disposizione per il risanamento dell’Ente (soprattutto nei contesti più complessi) nonché le risorse economiche e umane a sua disposizione.
- L’attuale sistema di nomina dei commissari, basato su criteri prevalentemente burocratici.
- In taluni contesti particolarmente complessi lo scioglimento assume l’aspetto di un provvedimento “tampone”, incapace di risolvere alla radice problemi complessi che hanno rappresentato la porta d’accesso per le mafie nell’Ente locale.
- La legge del 1991 è nata in una fase emergenziale. In un contesto storico in cui le mafie agivano diversamente. Anche la politica, le strutture dei partiti e la loro organizzazione erano diversi. È mancato un sostanziale aggiornamento normativo che tenesse conto del mutato contesto politico, sociale e criminale.
PROPOSTE PER LA COMMISSIONE D’ACCESSO
- Introduzione di un procedimento a due fasi che preveda una prima fase di accertamento preliminare, della durata massima di trenta giorni, che dovrebbe consentire l’adozione di misure cautelari immediate, mentre la seconda fase di approfondimento, non superiore a sessanta giorni, dovrebbe completare l’istruttoria per l’eventuale scioglimento definitivo.
- Garantire una forma di contradditorio dei soggetti coinvolti di fronte alla Commissione d’accesso che redige la relazione da inviare al Prefetto. Il documento redatto potrebbe essere utilizzato dai soggetti interessati dinanzi al Giudice amministrativo in caso di scioglimento dell’Ente.
GESTIONE DELLA COMMISSIONE STRAORDINARIA
- Creazione di un albo nazionale di commissari specializzati, selezionati attraverso procedure concorsuali che valorizzino competenze specifiche nel contrasto alla criminalità organizzata, affiancati da task force multidisciplinari e dotati di risorse finanziarie dedicate, attingendo da un fondo speciale, magari alimentato dai proventi dei beni mobili confiscati alle organizzazioni criminali.
- Estensione della durata complessiva del periodo di scioglimento, sotto forma di proroga motivata, nei casi più complessi.
- Utilizzo di strumenti giuridici, anche in deroga a normative vigenti, per quanto riguarda soprattutto l’allontanamento e/o licenziamento del personale complice o colluso o, comunque, non più in possesso dei principi costituzionali della disciplina e dell’onore per continuare ad esercitare specifiche funzioni nell’Ente locale.
- Creazione e cura di uno o più canali di comunicazione con la cittadinanza, attraverso cui esplicitare provvedimenti, iniziative, progetti, con la possibilità per chi interessato di intervenire, dialogare, stimolare, proporre. Tutto questo può contribuire a migliorare il rapporto fiduciario tra le istituzioni dello Stato, a partire dai Comuni, e i cittadini.
DOPO LO SCIOGLIMENTO
- Istituzione di un sistema di monitoraggio permanente basato su indicatori di rischio automatizzati, che consenta l’identificazione precoce di anomalie comportamentali nelle amministrazioni locali. Certificazioni periodiche di integrità e previsione di svolgimento di corsi di formazione obbligatori per i loro amministratori in materia di prevenzione della corruzione.
- La ricostituzione degli organi elettivi potrebbe essere accompagnata da un periodo di osservazione rafforzata, durante il quale l’ente rimane sottoposto a controlli intensificati e supportato da uno o più tutor istituzionali.
- L’introduzione di clausole di salvaguardia automatiche consentirebbe interventi immediati in caso di rilevazione di nuove anomalie, evitando la reiterazione dei fenomeni di infiltrazione. Anche l’implementazione di tecnologie blockchain potrebbe garantire l’immutabilità degli atti amministrativi più rilevanti, unitamente a sistemi di intelligenza artificiale per l’analisi predittiva dei rischi, che potrebbe rivoluzionare l’efficacia del sistema di prevenzione.
- Piattaforme digitali collaborative potrebbero facilitare la segnalazione di anomalie da parte di cittadini e operatori economici, creando una rete di monitoraggio diffuso del territorio.
TRA SCIOGLIMENTO E ARCHIVIAZIONE, LA COSIDDETTA “TERZA VIA”
La Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’articolo 28, comma 1, del decreto-legge n. 113 del 2018. Raccontando l’articolo 143 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali, nell’ipotesi in cui non fossero sussistiti i presupposti per lo scioglimento o l’adozione di altri provvedimenti, ma fossero comunque state perpetrate condotte tali da determinare la compromissione del buon andamento dell’amministrazione, la norma attribuiva al prefetto il potere di individuare, nei limiti dell’area extra-penale, i prioritari interventi di risanamento e i conseguenti atti da assumere. In caso di reiterato inadempimento, al prefetto era inoltre attribuito il potere di sostituirsi all’amministrazione inadempiente per il tramite di un commissario ad acta. In accordo con quanto stabilito dalla Corte Costituzionale nella dichiarazione di illegittimità e, quindi, nel rispetto dell’autonomia degli Enti locali territoriali e attraverso una più puntuale determinazione dei presupposti e dell’ambito applicativo dell’intervento di sostegno, continua ad essere fortemente auspicabile la riproposizione di una forma di affiancamento dell’ente nei casi in cui non sia ipotizzabile l’adozione dell’atto dissolutorio, ma si riscontrino, comunque, significative disfunzioni amministrative e nonché la pervasiva presenza della criminalità organizzata sul territorio. Tale accompagnamento, da prevedersi mediante l’
“assunzione a livello governativo della responsabilità per l’esercizio di tali poteri”
(Corte cost. n. 195/2019), in quelle ipotesi caratterizzate da una maggiore vulnerabilità del contesto ambientale, sarebbe oltretutto auspicabile possa in qualche misura proseguire, per un tempo definito, anche successivamente alla rielezione degli organi politici.
Le leggi sono certamente uno strumento necessario per prevenire e contrastare l’infiltrazione mafiosa e corruttiva negli Enti locali. Tuttavia, come la storia ci ha insegnato, anche drammaticamente, rammentando il martirio di centinaia di persone innocenti, tra cui diversi amministratori e amministratrici locali, una barriera concreta, duratura e resistente contro la criminalità organizzata e le varie forme di illegalità si costruisce, soprattutto, attraverso l’adozione e la messa in pratica di comportamenti basati su una cultura della legalità costituzionale che chiama in causa il principio della responsabilità, sia per le forze politiche che per i cittadini. Le prime sono chiamate ad agire con trasparenza, a selezionare con particolare attenzione le candidate e i candidati. La politica è servizio per il bene comune, la “più alta forma di carità”, non una corsa finalizzata alla vittoria a tutti i costi. Le forze politiche devono preoccuparsi della cura del consenso che cercano e che ricevono. I cittadini, da parte loro, devono assumersi la responsabilità di partecipare alla vita pubblica, candidandosi, quando se la sentono e vi è l’opportunità, e votando quando si è chiamati alle urne per compiere una scelta importante per la vita del Paese e di una comunità, rifuggendo quanto più possibile dalla logica dell’indifferenza, dell’apatia e della rassegnazione. Facciamo nostre le parole di un grande giurista e costituente, Piero Calamandrei:
“La sfiducia nella libertà, il desiderio di appartarsi, di lasciare la politica ai politicanti. Questo il pericoloso stato d’animo che ognuno di noi deve sorvegliare e combattere.”
L’OSSERVATORIO PARLAMENTARE DI AVVISO PUBBLICO
La corretta informazione è alla base della buona politica e della buona amministrazione. Uno degli impegni di Avviso Pubblico è quello di seguire l’agenda del Parlamento, motore della vita democratica del Paese. Per questo motivo dal 2014 è stato istituito un portale, chiamato Osservatorio Parlamentare, che in modo chiaro illustra i contenuti dell’attività legislativa e di inchiesta in materia di prevenzione e contrasto alle mafie e alla corruzione.
Tra le principali attività ci sono:
- la messa a disposizione degli Enti soci di una ricca e aggiornata documentazione sui temi di interesse di Avviso Pubblico, mediante pubblicazione di schede di sintesi di leggi, relazioni parlamentari e delle forze dell’ordine, altri documenti provenienti da fonti ufficiali;
- la produzione di vademecum destinati agli Enti soci (gioco d’azzardo, beni confiscati, usura) e dossier di approfondimento (infiltrazioni mafiose negli Enti locali, giurisprudenza sul gioco d’azzardo);
- l’aggiornamento costante di alcuni database sugli Enti locali sciolti per mafia e sulle sentenze dei TAR e del Consiglio di Stato in tema di regolamenti e ordinanze per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo patologico;
- la redazione dell’annuale Rapporto Amministratori sotto tiro sulle intimidazioni rivolte agli amministratori locali e al personale della Pubblica Amministrazione;
- la fornitura di materiale e documentazione per la pubblicazione dei libri di Avviso Pubblico (La pandemia da azzardo, Lo scioglimento dei Comuni per mafia, La trasparenza (im)possibile, Lose For Life – Come salvare un Paese in overdose d’azzardo) e per le audizioni dei rappresentati dell’associazione presso le Commissioni cui è audita.
Inoltre l’Osservatorio Parlamentare di Avviso Pubblico cura un’apposita sezione dedicata al tema dello scioglimento degli Enti locali per infiltrazione mafiosa, contenente:
- tabelle e statistiche;
- mappe interattive;
- grafici;
- i decreti di scioglimento e le relazioni allegate;
- le sentenze dei TAR e del Consiglio di Stato;
- la normativa vigente;
- una ricostruzione della giurisprudenza;
- le analisi sulle relazioni prefettizie;
- la sintesi delle relazioni ministeriali;
- i dossier di approfondimento curati dall’Osservatorio.
