Il Consiglio comunale di Caivano è stato oggetto di due scioglimenti ex art. 143 del Tuel, il primo nel 2018 e il secondo nel 2023. Come è possibile leggere nella relazione del Prefetto allegata al decreto di scioglimento del 2023, l’insediamento della Commissione d’accesso si è determinato
“in ragione sia del contesto criminale registrato sul territorio dalle locali Autorità di polizia, che della spiccata instabilità politica manifestata dalla relativa classe dirigente”
e – come attesta il Ministro degli interni nella sua relazione conseguente a quella prefettizia – il tutto è aggravato da “un generalizzato disordine amministrativo, causa di inefficienza e inadeguatezza“.
La situazione, negli scioglimenti, è uguale dappertutto ma Caivano diviene un caso assoluto. La Commissione si insedia a seguito di una serie di tragici accadimenti che porta la politica ad attuare interventi securitari.
- Il 4 agosto 2023 tredici consiglieri comunali si dimettono, si apre una crisi istituzionale e si avvia la procedura di scioglimento con la conseguente nomina di un Commissario prefettizio, ai sensi dell’art. 141 del Tuel.
- Il 25 agosto del 2023 diventa di dominio pubblico la denuncia per gli stupri di gruppo ai danni di due bambine presso il centro sportivo abbandonato Delphinia, che insiste nel rione di case popolari denominato Parco Verde.
- Il parroco della chiesa rionale di San Paolo Apostolo, Don Maurizio Patriciello, chiama in causa direttamente la Presidente del Consiglio dei ministri.
- Il 31 agosto 2023 la premier arriva Caivano e annuncia interventi rapidi per garantire sicurezza e bonificare l’area dal degrado urbano, sociale e morale; si innesca, così, una regia politica e comunicativa ad alta intensità.
- Il 4 settembre 2023 un vasto blitz delle forze dell’ordine apre simbolicamente le fasi di bonifica, che trovano un solido ancoraggio normativo nel Decreto Legge n. 123, “Misure urgenti di contrasto al disagio giovanile, alla povertà educativa e alla criminalità minorile, nonché per la sicurezza dei minori in ambito digitale”, emanato il 15 settembre 2023, che – ex art. 1 – nomina il Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali e di riqualificazione in risposta alla vulnerabilità sociale e al disagio giovanile.
- Il 17 ottobre 2023 è varato il Decreto di nomina della Commissione straordinaria per la provvisoria gestione del Comune di Caivano.
Pertanto, lo scioglimento del comune arriva solo dopo il susseguirsi di tali interventi istituzionali in risposta ai drammatici accadimenti. In tale contesto si determina una condizione peculiare e significativa non solo per la compresenza e l’azione di due commissariamenti (un Commissario straordinario alle infrastrutture e una Commissione straordinaria ex art. 143 del Tuel) ma anche perché, per la prima volta in Italia, un intervento di amministrazione straordinaria è stato disposto tramite uno specifico strumento penale: il Decreto Legge n. 123/2023.
Il cosiddetto “Decreto Caivano”, utilizza una cornice giuridica di tono punitivo, potenziando per esempio le misure penali minorili, per intervenire su problemi di degrado, vulnerabilità socio-economica e criminalità minorile, oltre a istituire per Caivano un’amministrazione straordinaria investita di poteri acceleratori sulle opere pubbliche da porre in essere e sugli interventi sociali da realizzare. In tal senso, è evidente che la nascita del Decreto rappresenti un’estensione dell’uso dello strumento commissariale (storicamente limitato a emergenze e crisi prevalentemente ambientali) ad ambiti sociali complessi come le disuguaglianze e i disagi connessi ad aree urbane marginalizzate. Sebbene Caivano segni un avanzamento di tale impiego, non è un’assoluta novità considerare eccezionali condizioni di fragilità socio-economica strutturali. Nel 2017 si erano già sperimentati commissariamenti straordinari per il degrado sociale, ma circoscritte a contesti caratterizzati da una forte presenza di cittadini stranieri; nello specifico, rispetto ai comuni di
- Manfredonia (nel foggiano),
- San Ferdinando (in provincia di Reggio Calabria)
- Castel Volturno (nel casertano).
Inoltre, si consideri che a Caivano il doppio livello di commissariamento implica un potenziamento della concentrazione di poteri e consente deroghe a tempi e procedure proprie degli interventi pubblici, in nome dell’urgenza e dell’eccezionalità del contesto, favorendo così il processo di centralizzazione delle decisioni in materia di “securitarismo”.
Tutto ciò che si era andato a creare, e quindi la Commissione straordinaria il Commissario straordinario alle infrastrutture e la cornice penale del D. L. 123/2023, sposta il baricentro dalla responsabilità diffusa, di Consiglio Giunta e uffici comunali, a un centro decisionale ristretto investito del mandato della volontà politica e supportato da apparati di sicurezza. In questo quadro, le autorità politiche e commissariali hanno promosso la nozione di sicurezza partecipata, intesa come coinvolgimento della cittadinanza in pratiche di decoro, moralità civica e contrasto alla microcriminalità. Tuttavia, in merito al rapporto tra amministrazione straordinaria e partecipazione della società civile, la letteratura giuridica è chiara e critica, precisando che è la stessa normativa che disciplina il commissariamento a ostacolare la possibilità di perseguire finalità istruttorie con un metodo accentuatamente e originariamente partecipativo. In più, l’avvio di uno stato di quiescenza dell’attività amministrativa locale entra in collisione con il perseguimento del pubblico interesse nella misura in cui le azioni commissariali perseguono la velocità d’azione mentre il criterio di partecipazione richiede un lungo tempo di elaborazione e condivisone degli obiettivi. Ne consegue che il tema della sicurezza partecipata, propagandato in maniera costante nell’esercizio comunicativo dei Commissari a Caivano, presenta molteplici margini di strumentalizzazione, lì dove, in effetti, si trasforma in una pratica sociale funzionale al mantenimento dell’ordine istituzionale, che a Caivano può trovare il suo radicamento nella sicurezza di tutti della bonifica.
“Complessivamente, la sicurezza partecipata è un neologismo che si inserisce nell’evoluzione neoliberale del concetto di sicurezza, che genera in primis la categoria di sicurezza pubblica, centrata su incolumità e proprietà, per giungere alla sicurezza urbana, che integra qualità della vita e fruibilità dello spazio, fino a pervenire a una dimensione multi-agency e multi-level di sicurezza, rispetto alla quale soggetti pubblici, privati e comunità locali sono chiamati a cooperare per la promozione del benessere della comunità.
In questo processo i cittadini si trasformano da titolari di diritti a stakeholder corresponsabili del governo del territorio. Alla luce della ricerca condotto sul posto (con attività di osservazione partecipata e somministrazione di intervisti a residenti e realtà di terzo settore), è possibile rilevare che di tale concettualizzazione di sicurezza partecipata l’esperienza di Caivano ne mostra i limiti e le criticità, rilevando il rischio che essa diventi uno strumento di legittimazione di strategie securitarie e commissariali, più orientate al controllo e alla produzione di un genius loci securitario che a interventi strutturali per affrontare le radici del disagio sociale e delle disuguaglianze, non risolvibili attraverso azioni veloci e simbolicamente rilevanti.”
scrivono nel Dossier.
L’emblema della scolta che doveva arrivare è stata l’inaugurazione, fatta il 28 maggio 2024, del nuovo centro sportivo “Pino Daniele”, ricostruito sulle ceneri del Delphinia, che era il luogo simbolo del degrado.
“È dalla capacità di spettacolarizzare tale evento, rimarcando la velocità e l’efficacia poste nella realizzazione dell’opera, che si incista la definizione del cosiddetto modello Caivano, quale “perfetta” sintesi della contemporanea modalità di gestione delle aree di margine in materia di ripristino della sicurezza.”
Su queste condizioni si innesta, inoltre, un processo di sicurezza urbana che tende a legittimare interventi di separazione e “pulizia” tra la popolazione considerata virtuosa e quella ritenuta deviante. In questa chiave può essere interpretato anche lo sgombero delle abitazioni occupate abusivamente nel Parco Verde, avvenuto il 28 novembre 2024: un’operazione imponente, con 1.200 agenti e numerosi elicotteri, finalizzata a liberare 36 case in cui vivevano 132 persone.
Il provvedimento è stato giustificato con l’impossibilità di sanare gli abusi, legata a redditi ritenuti troppo alti o alla presenza, in alcune famiglie, di persone con condanne penali definitive superiori a sette anni. Al di là delle ragioni giuridiche dello sgombero, la sua spettacolarizzazione fa entrare il cittadino nella logica di separazione e purificazione del corpo sociale. In tal senso, lo sgombero delle case abusive a Parco Verde non appare solo come un’operazione di ordine pubblico, ma come un atto performativo funzionale anche a predisporre il terreno politico-discorsivo al varo del successivo Decreto Legge n. 208 del 31 dicembre 2024, “Misure organizzative urgenti per fronteggiare situazioni di particolare emergenza”, nonché per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza. Non a caso, la spettacolarizzazione della “liberazione” ha reso visibile e legittimabile una logica di separazione e controllo che il decreto, pochi giorni dopo, ha formalizzato, istituzionalizzando ed estendendo oltre Caivano il cosiddetto modello di commissariamento straordinario e coinvolgendo altre aree:
- quelle di Rozzano (Milano),
- del Quartiere Alessandrino-Quarticciolo (Roma),
- del Quartiere Scampia-Secondigliano (Napoli),
- di Orta Nova (Foggia),
- di Rosarno-San Ferdinando (Reggio Calabria),
- del Quartiere San Cristoforo (Catania),
- di Borgo Nuovo (Palermo).
Tale dispositivo normativo legittima l’eccezione amministrativa nel suo essere una tecnica ordinaria di governo delle aree di margine e definisce un nuovo modello di gestione della vulnerabilità sociale ed economica, fondato su commissariamenti straordinari e dispositivi giuridici di natura penale. La concettualizzazione del “modello” poggia su tre criteri:
- deroga procedurale e concentrazione decisionale (commissariamenti);
- pacchetto di interventi rapidi e tangibili (edilizia, arredo urbano, videosorveglianza);
- cornice narrativa in merito alla partecipazione della società civile alle fasi di produzione del decoro, con la consapevolezza di poter optare – nei fatti – esclusivamente verso la mobilitazione di attori pubblici locali fidati.
Ma il D. L. 208/2024 determina una sorta di commissariamento generativo, attivando una vera e propria catena istituzionale di interventi straordinari, trasformando l’eccezione in prassi ricorrente e producendo un effetto moltiplicatore degli stessi sul piano istituzionale e politico.
“Del resto, i processi di economicizzazione della politica e i criteri neoliberali alla base delle politiche pubbliche si ergono su pratiche di valutazione dell’efficacia degli interventi che privilegiano indicatori di output (quali opere inaugurate, numero di telecamere, quantità di controlli) più che di outcome (come la riduzione duratura della povertà educativa, dell’abbandono scolastico, della disoccupazione giovanile).”
Per farla breve, la visibilità del risultato sostituisce la sua rilevanza sociale di lungo periodo e l’equilibrio tra deterrenza e protezione resta il nodo irrisolto: laddove prevale la prima, la seconda arretra. Dagli anni Sessanta, a seguito di processi di “espulsione” dal centro di Napoli, si costruiscono il Rione I.A.C.P. (detto Bronx) e dopo il terremoto del 1980, con i finanziamenti della Legge 219/1981 e la conseguente costruzione del Parco Verde si assiste a un vertiginoso aumento della popolazione, senza un corrispondente investimento in infrastrutture sociali e opportunità occupazionali. Il risultato è una “favelizzazione” selettiva: quartieri residenziali di nuova costruzione convivono con grandi complessi popolari segnati da vulnerabilità, disagio e criminalità. Caivano, con circa 37.000 abitanti, presenta, oggi, forti livelli di vulnerabilità sociale ed economica. Ad esempio, Parco Verde, con 6.000 residenti, concentra enormi percentuali di disoccupazione e precarietà, in un contesto segnato da elevatissimi tassi di povertà educativa.
Sebbene un quinto dei Caivanesi sia composto da minori e adolescenti, al 2024 solo il 17% degli alunni della primaria accede alla mensa scolastica e solo il 30% al tempo pieno; tra i residenti in età compresa tra i 15 e i 24 anni, solo il 54,8% è in formazione, l’occupazione giovanile è stabile al 14,5% e i NEET (giovani che non studiano, non lavorano e non seguono corsi di formazione) sono il 30,7%. Il fatto che il Comune insista nella Terra dei Fuochi, con annessi problemi ambientali e di salute pubblica, naturalmente aggrava le condizioni di vita della popolazione. E Caivano non è per un’eccezione: riflette i problemi ricorrenti dei contesti di margine.
“In coerenza con gli studi critici su politiche urbane e disuguaglianze, assumiamo che l’efficacia degli interventi posti in essere dipende solo parzialmente dalla rapidità esecutiva; essa è massimamente connessa alla loro capacità di mettere in moto processi sociali duraturi, non in asse con un orientamento “pragmatico-situazionale” delle politiche di sicurezza, che perseguono l’urgenza di ridurre le opportunità al reato, piuttosto che compiere un lavoro lungo sulle cause strutturali, e utilizzano il decoro come dispositivo ordinativo e performativo.”
Le azioni politiche e le opere pubbliche realizzate in funzione dell’ordine e della pulizia urbana rischiano di operare come la metafora della polvere sotto il tappeto poiché la criminalità ritorna, le reti di protezione restano fragili, gli investimenti in scuola, casa, lavoro non seguono lo stesso ritmo dei cantieri edili. In termini distributivi, i benefici della rigenerazione potenziano gli spazi vetrina, mentre i costi dell’ordine ricadono soprattutto su poveri, giovani fuori dai circuiti formativi e famiglie a singolo reddito.
Inoltre, è importante sottolineare che i commissariamenti incidono sulle geografie relazionali di un contesto; infatti, sul piano della percezione, l’effetto può essere ambivalente. Da un lato si ha la presenza visibile dello Stato che rassicura una parte della popolazione ma, lì dove si esercitano azioni securitarie, alimenta un sentimento di esclusione e ingiustizia nella porzione più fragile dei residenti, minando, alla lunga, la legittimità dei dispositivi straordinari stessi. In ultimo, gli interventi straordinari hanno costi finanziari (come risorse extra-bilancio, cantieri accelerati, apparati di controllo) e costi istituzionali (come sospensione di organi elettivi, centralizzazione, compressione degli spazi deliberativi).
Hanno anche, però, alti costi sociali poiché, quando la sicurezza è costruita come “separazione” ed edificazione, la vulnerabilità socio-economica è governata e controllata più che ridotta.
Analisi degli scioglimenti
Nel 2023 il Consiglio comunale di Caivano è stato sciolto per infiltrazioni mafiose per la seconda volta nell’arco di appena cinque anni e poi prorogato nel febbraio 2025. Una situazione simile a quella avvenuta in Calabria di recente, nel Comune di Scilla. Il primo scioglimento a Caivano risale all’aprile 2018 e prorogato nell’agosto 2019. Dalla lettura dei due Decreti di scioglimento e delle Relazioni prefettizie emerge, in generale, come la presenza mafiosa nella gestione di attività e servizi comunali sia radicata.
La storia amministrativa a Caivano è caratterizzata da un’ampia instabilità politica, con frequenti scioglimenti anche per dimissioni volontarie del 50%+1 dei Consiglieri comunali. Emerge, inoltre, una sostanziale continuità amministrativa, per quel che riguarda un buon numero dei componenti del Consiglio, tra le due amministrazioni disciolte e anche rispetto alle precedenti. Sul piano più strettamente gestionale, la Relazione prefettizia del 2023 dedica ampio spazio alla ricostruzione del sistema degli affidamenti pubblici, rispetto al quale emergono numerose analogie con le risultanze del 2018.
L’intero sistema si caratterizza, infatti, per un frequente ricorso agli affidamenti diretti e alle procedure di somma urgenza che costituiscono “la regola e non l’eccezione”. In questo non sembra esserci una sostanziale modifica rispetto a quanto rilevato nel 2018, in cui venivano poste in luce anche procedure illecite come il ricorso illegittimo a proroghe, l’artificioso frazionamento del valore degli appalti e, di fondo, una costante elusione dei controlli antimafia. Il settore degli affidamenti pubblici viene menzionato, dunque, in molti passaggi: dai lavori per il rifacimento di strade e marciapiedi comunali a quelli relativi alla rete idrico–fognaria e alla villa comunale, solo per fare alcuni esempi. Emblematicamente, la Relazione prefettizia parla dell’esistenza di un vero e proprio sistema di condizionamento degli affidamenti di lavori pubblici come parte integrante del programma criminoso dell’associazione camorristica, riprendendo anche le risultanze di inchieste giudiziarie, sottolineando il legame tra tali affidamenti e le pretese estorsive esercitate dai clan.
Comune alle due Relazioni, inoltre, l’attenzione per la gestione del servizio rifiuti. La vicenda di Caivano, come noto, ha avuto un picco, anche nell’attenzione mediatica, in relazione al complesso immobiliare “Parco Verde”. Entrambe le Relazioni prefettizie se ne occupano, sottolineando le molteplici attività criminose sviluppate nel corso degli anni. Grande risalto, soprattutto nella prima Relazione, viene dedicato all’irrisolto problema dell’evasione dei canoni e alle situazioni di occupazione abusiva, che permane anche negli anni successivi. Nel 2023, peraltro, viene espressa una puntuale preoccupazione in relazione alla gestione dei finanziamenti per la riqualificazione dell’area: il grado di compromissione degli organi elettivi e, soprattutto, dell’apparato burocratico fanno ritenere in pericolo il funzionamento dei servizi e, in particolare, l’utilizzo dei finanziamenti stanziati.
