Dal 2005 e al 2024 sono stati decretati otto scioglimenti per infiltrazione mafiosa di aziende sanitarie locali o provinciali. Le due regioni italiane coinvolte sono state Campania e Calabria. Nello specifico, in Campania sono stati sciolti due enti sanitari ovvero:
- l’A.S.L. Napoli 4
- l’Azienda ospedaliera di Caserta.
In Calabria sono stati coinvolti 4 enti sanitari:
- l’A.S.L. 9 Locri,
- l’A.S.P. Reggio Calabria (in due occasioni),
- l’A.S.P. Vibo Valentia (in due occasioni)
- l’A.S.P. Catanzaro.
Complessivamente sono state 12 le commissioni d’accesso inviate presso 9 aziende sanitarie provinciali. Quattro di questi procedimenti, ovvero quelli relativi
- all’A.S.L. di Pavia nel 2011,
- all’A.S.P. di Cosenza nel 2013,
- all’Azienda sanitaria di Caserta nel 2014
- all’A.S.L. Napoli 1 nel 2020,
si sono conclusi con un’archiviazione.
Normativa e giurisprudenza di riferimento
La legge italiana, come previsto dal decreto legge 164/1991 e ora all’interno del Testo Unico Enti Locali decreto legislativo 267/2000, non solo prevede lo scioglimento dei consigli comunali o provinciali, ma anche quello delle aziende sanitarie locali per infiltrazione o condizionamento di tipo mafioso. Le ipotesi di scioglimento sono le stesse previste per gli Enti locali, ovvero nel caso emergano concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata.
Possono essere collegamenti diretti con gli amministratori dell’ente, condizionamento da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi amministrativi o la compromissione del buon andamento o l’imparzialità della pubblica amministrazione. Il decreto di scioglimento può avere una durata massima di 18 mesi e può essere prorogato per altri sei mesi in casi straordinari. Si tratta di una misura preventiva e straordinaria, con lo scopo preciso di interrompere il rapporto di connivenza e soggezione dell’amministrazione nei confronti dei clan mafiosi. Così viene riportato anche nella Relazione prefettizia relativa allo scioglimento dell’A.S.P. di Catanzaro del 2019:
“I provvedimenti ex art. 143 del TUEL costituiscono, quindi, un mezzo di intervento che garantisce allo Stato la massima anticipazione della soglia di tutela e ciò anche al fine precipuo di disporre di un mezzo immediato di salvaguardia dell’Amministrazione Pubblica di fronte alla pressione e all’influenza della criminalità organizzata. Detta misura non ha, quindi, natura di provvedimento sanzionatorio, ma essenzialmente preventivo, con la conseguenza che ai fini della sua adozione e sufficiente la presenza di elementi che consentano di individuare la sussistenza di un rapporto tra l’organizzazione mafiosa e gli amministratori dell’ente considerato infiltrato”.
La procedura di scioglimento si applica anche alle aziende sanitarie locali o provinciali. La Regione Campania aveva sostenuto l’inapplicabilità dello scioglimento alle aziende sanitarie locali, in particolare in riferimento allo scioglimento dell’A.S.L n. 4. Secondo il Consiglio di Stato, l’appello della Regione Campania era infondato e correttamente era stato respinto dal TAR Campania.
Infatti, l’art. 146 del decreto legislativo 267/2000 fa chiaro ed esplicito riferimento all’ipotesi del commissariamento prefettizio delle aziende sanitarie locali. Viene rilevato come le aziende sanitarie abbiano autonoma dimensione gestionale locale e siano suscettibili di essere interferite, come i comuni e le province, dalla criminalità organizzata.
Per una migliore comprensione, viene citato un frammento della Sentenza del TAR Campania 2873/2006:
“Né può presumersi che lo scioglimento degli organi delle AASSLL sia incompatibile con l’ordinamento delle stesse AASSLL per il carattere monocratico e non collegiale degli stessi organi. Vi ostano in primo luogo l’espressa contemplazione, nella norma, delle aziende sanitarie locali ed in secondo luogo la logica ispiratrice della operata estensione normativa a cui è indifferente la struttura monocratica o collegiale dell’organo passibile di scioglimento.
Sembra dunque logico presumere che lo stesso art. 146 sia stato concepito dal legislatore come una longa manus per aggredire le infiltrazioni mafiose inseguendole anche in organismi di derivazione comunale e comunque ai comuni geneticamente in qualche misura riconducibili”.
Inchieste e operazioni di polizia
Nella totalità dei casi, lo scioglimento delle aziende sanitarie per infiltrazione mafiosa è scaturito da inchieste e operazioni di polizia giudiziaria o procedimenti penali guidati dalle locali Direzioni Distrettuali Antimafia.
Ad esempio c’è l’indagine denominata Onorata Società, a seguito della quale sono state poste in stato di arresto 18 persone, in massima parte appartenenti al mondo della sanità regionale, fra le quali un consigliere regionale, ha posto sotto esame i rapporti fra ’ndrangheta, sanità e politica e ha portato all’arresto del direttore generale dell’Azienda sanitaria provinciale di Catanzaro, già direttore generale dell’Azienda sanitaria locale n. 11 di Reggio Calabria e come tale oggetto della indagine ispettiva disposta dal prefetto di Reggio Calabria
Le indagini giudiziarie, inerenti all’Operazione Quinta Bolgia, hanno fatto emergere un quadro allarmante all’interno dell’ospedale di Lamezia Terme evidenziando che nel reparto di pronto due gruppi imprenditoriali abbiano acquisito di fatto il totale controllo della struttura anche per lo stato di soggezione del personale medico e paramedico.
Settori di infiltrazione
Le relazioni prefettizie e i decreti di scioglimento restituiscono una fotografia della presenza e dell’infiltrazione della criminalità organizzata in vari settori direttamente e indirettamente legati al mondo sanitario. Le infiltrazioni avvengono in diversi settori, tra cui il servizio di pulizia e sanificazione. Si tratta di servizi affidati a ditte con interdittive antimafia, legate direttamente o indirettamente con i gruppi mafiosi presenti sul territorio.
“L’elusione della normativa antimafia ha consentito di intrattenere rapporti negoziali con società gravate da elementi a tal riguardo pregiudizievoli. Relativamente al servizio di pulizia degli immobili in uso all’A.S.L. è emerso che la ditta affidataria fa capo alla famiglia *** di cui è stata accertata la contiguità con il potente clan ***”,
questo emerge dal decreto di scioglimento dell’A.S.L. 4 di Napoli nel 2005.
“Sintomatico di anomale interferenze risulta l’appalto per i servizi di pulizia all’interno dell’area ospedaliera, affidato ad una cooperativa tra i cui soci figurano soggetti legati da stretti vincoli di parentela ad appartenenti alle organizzazioni mafiose locali.”,
questo dal decreto di scioglimento dell’A.S.L. 9 di Locri nel 2006.
Altro settore inquinato è quello del servizio di mensa e refezione. Le irregolarità ricorrenti riguardano la proroga dei contratti di servizio, la presenza all’interno delle ditte aggiudicatarie di personale legato alla criminalità organizzata e con precedenti penali anche di tipo associativo.
“A carico del titolare di una delle ditte aggiudicatasi l’appalto del servizio mensa, sussistevano precedenti relativi a reati di diversa tipologia. Aspetti sintomatici del condizionamento della struttura sanitaria possono, altresì, ricavarsi dalla circostanza che le società che, nel tempo, si sono aggiudicate l’appalto del servizio suddetto hanno sempre utilizzato numerosi dipendenti con precedenti penali, alcuni dei quali legati alla locale cosca.”,
dal decreto di scioglimento dell’A.S.P. di Vibo Valentia nel 2011.
“Ulteriore criticità è quella relativa al servizio di refezione, peraltro già attenzionato durante la precedente procedura di scioglimento dell’ente del dicembre 2010, nella quale emersero utili riferimenti sulle infiltrazioni della criminalità organizzata in tale settore molto remunerativo. Venne infatti accertato, in quell’occasione, che la ditta appaltatrice aveva assunto personale riconducibile a un locale clan mafioso.”,
dal decreto di scioglimento dell’A.S.P. Di Vibo Valentia nel 2024.
Poi abbiamo il servizio di emergenza e onoranze funebri. Infatti si registrano importanti infiltrazioni anche nel settore delle ambulanze e del legame con alcune società di onoranze funebri.
“Un ricorso sistematico a soggetti privati nel settore che gestisce i servizi sanitari di emergenza – ambulanze. Infatti, sebbene per il servizio ambulanze esista una struttura interna, è stato fatto ricorso, con un incremento rilevante dei costi di gestione, a privati che, peraltro, si avvalgono di medici in organico presso la A.S.P. Tale stato di cose ha dato luogo ad una situazione peculiare ove imprese di onoranze funebri operanti sul territorio hanno costituito delle associazioni ONLUS che gestiscono il servizio ambulanze. Gli accertamenti svolti hanno, inoltre, rivelato che a carico di molti componenti dei consigli di amministrazione delle organizzazioni affidatarie, anche associazioni di volontariato, gravano precedenti penali tra i quali quello di associazione per delinquere.”,
dal decreto di scioglimento dell’A.S.P. Di Vibo Valentia nel 2011.
“È evidente che tutti i vertici e quadri intermedi citati negli atti giudiziari fossero a conoscenza delle dinamiche connesse all’affidamento del servizio e del correlato problema della pervasiva presenza del personale delle aziende delle onoranze funebri coinvolte nei procedimenti medesimi del nosocomio lamentino. Allo stesso tempo è apparso evidente che, pur mutando nel tempo il management, non sono scomparse procedure illegittime e mala gestione.”,
dalla relazione prefettizia dell’A.S.P. Catanzaro nel 2019.
Modus operandi criminale
Dall’analisi delle relazioni prefettizie e dei decreti di scioglimento emergono i principali modus operandi sintomatici della presenza dell’infiltrazione mafiosa all’interno delle aziende sanitarie. Alcune sono condotte che rendono l’ente più permeabile all’infiltrazione, come il disordine amministrativo e la mala gestione del personale. Altre sono condotte tipiche di un ente già compromesso e infiltrato, come le irregolarità nelle procedure di gara degli appalti e la presenza di esponenti della criminalità all’interno del personale dell’ente, anche in posizioni apicali e di vertice. Riguardo al disordine organizzativo si nota la gestione amministrativa superficiale, la gestione del personale e struttura organica fuori controllo, la mancata programmazione e pianificazione delle attività, il mancato rispetto delle procedure e delle misure anticorruzione e trasparenza.
“Non esiste un unico atto, né più atti coordinati o coordinabili, che disegnino una struttura organica. L’unico dato certo è il numero dei dipendenti. Le mansioni attribuite a ciascuno, le relazioni fra unità organizzative, la stessa individuazione delle unità organizzative comunque denominate, con l’identificazione del posto in organico e della figura professionale che lo ricopre, è affidata ad atti episodici e spesso irrituali”,
dal decreto di scioglimento dell’A.S.P. N.5 di Reggio Calabria neò 2008.
“L’A.S.P. di Catanzaro ha inoltre comunicato che, alla data della richiesta di precisazioni da parte della Commissione d’Accesso, non è stato ancora accreditato alcun funzionario per l’accesso alla BDNA (Banca Dati Nazionale Antimafia), anche in virtù del fatto che non sono state effettuate aggiudicazioni per le quali sia necessario richiedere la documentazione antimafia. La situazione delineata appare sintomatica del permanere di una ‘superficiale’ gestione amministrativa da parte dell’A.S.P. che di fatto può agevolare imprese collegate alla criminalità organizzata.”,
dalla relazione prefettizia dell’A.S.P. Di Catanzaro nel 2019.
Un altro settore riguarda le irregolarità nelle procedure di gara degli appalti ed elusione della normativa antimafia. Infatti notiamo gli affidamenti diretti e il frazionamento artificioso della spesa attraverso la lottizzazione di opere unitarie, le trattative private e rinnovi taciti o proroghe fuori dalle norme di legge al fine di evitare gare d’appalto ad evidenza pubblica, la mancata richiesta della certificazione antimafia e dell’informativa antimafia.
“Aspetti sintomatici dell’ingerenza posta in essere dalle locali consorterie nei confronti della dirigenza della struttura sanitaria sono altresì rinvenibili nelle procedure di affidamento dei lavori in economia, ove per alcuni lavori relativi ad interventi di ristrutturazione sono stati disposti frazionamenti artificiosi, disattendendo le disposizioni della normativa di settore che vieta di assegnare a trattativa privata, in tempi successivi, lotti appartenenti alla medesima opera.”,
dal decreto di scioglimento dell’A.S.P. Di Vibo Valentia nel 2011.
“Viene riferita una notevole carenza dei controlli antimafia laddove si evidenzia che l’azienda sanitaria nelle deliberazioni relative agli incarichi professionali o alle assegnazioni di lavori ha spesso omesso i riferimenti alle predette verifiche preventive, risultando infatti che su 82 delibere oggetto di attenzione da parte della commissione di indagine soltanto in 7 risultano riportati, e dunque effettuati, i prescritti controlli.”,
dal decreto di scioglimento dell’A.S.P. Di Vibo Valentia nel 2024.
Per quanto riguarda la permeabilità mafiosa del personale si evidenzia la presenza di esponenti della criminalità organizzata tra il personale dell’azienda, anche fra i funzionari e i dirigenti, presenza di “cavalli di Troia” all’interno del personale e legami dei dipendenti con i clan del territorio.
“Assumono importanza decisiva i riferiti e documentati rapporti tra il personale sanitario e singoli esponenti della criminalità organizzata, nonché la presenza condizionante, accertata dalla stessa commissione di accesso, di personaggi che, ai più diversi livelli operativi, costituiscono dei veri e propri «cavalli di Troia» della criminalità organizzata all’interno della struttura socio-sanitaria.”,
dal decreto di scioglimento dell’A.S.P. N.5 di Reggio Calabria nel 2008.
“Per quanto riguarda il personale, sono stati individuati tra i dipendenti dell’A.S.P. di Vibo Valentia, lavoratori subordinati con precedenti specifici per associazione mafiosa, parenti di boss locali oppure ritenuti collegati alle cosche che operano in quel territorio. Siffatta situazione non si esaurisce con il coinvolgimento dei livelli più bassi dei prestatori d’opera, ma anche funzionari e dirigenti sia amministrativi che sanitari hanno precedenti penali e frequentazioni accertate con esponenti della criminalità organizzata.”,
dal decreto di scioglimento dell’A.S.P. Di Vibo Valentia nel 2011.
Focus sull’Asp di Reggio Calabria
L’A.S.P. di Reggio Calabria è una delle due aziende sanitarie italiane ad essere stata sciolta in due occasioni. Comprende un territorio in cui sono presenti 97 comuni e una popolazione di circa 520 mila persone. Si tratta di una delle aziende più importanti della Regione Calabria con circa 4500 dipendenti. È il frutto dell’aggregazione di tre A.S.L. differenti, unite tra il 2007 e il 2012, ovvero quelle di Reggio Calabria, di Palmi e di Locri. Il problema è stato quello di non procedere ad una vera fusione fra i tre enti, ma a una mera sommatoria delle relative strutture che ha portato ad un aumento di costi e un disordine amministrativo nel quale le consorterie mafiose hanno saputo farsi spazio. Un caos organizzativo e contabile che viene riportato in maniera efficace nella Relazione ministeriale del 2019, relativa alla gestione della Commissione straordinaria dell’A.S.P. di Reggio Calabria.
“Gravi disfunzioni, diffusa approssimazione organizzativa, gravi irregolarità gestionali e generale carenza di controlli, sono alcuni degli elementi che emergono nei poco più di nove mesi di gestione commissariale della più ampia istituzione sanitaria calabrese. Una crisi così complessa da non riuscire quasi nemmeno più a quantificare con esattezza l’entità del danno, costituito da un contenzioso incontrollabile a causa di un impenetrabile disordine amministrativo. I soli interessi legali e moratori, legati alla gestione scomposta, ammontano a circa 400 milioni di euro.
Una situazione siffatta ha prodotto numerosissimi pignoramenti presso la tesoreria, ma ciò che è ancora più grave è che gli uffici dell’A.S.P. non hanno provveduto alla regolarizzazione dei pagamenti effettuati dal tesoriere, circostanza, questa, che ha determinato per lunghi anni plurimi pagamenti della stessa prestazione, mancato controllo delle prestazioni entro il budget assegnato, crescita esponenziale degli interessi legali e moratori”
Un’altra situazione singolare ed emblematica dell’infiltrazione della criminalità organizzata all’interno dell’Azienda sanitaria reggina sono i legami diretti e indiretti tra il personale e le principali famiglie mafiose del territorio. Questo è un elemento che è già stato ampiamente analizzato in precedenza, ma che qui si vuole riprendere rispetto a una vicenda che vede coinvolti due dipendenti dell’A.S.P. di Reggio Calabria condannati per associazione di stampo mafioso.
“Assume rilevanza emblematica la circostanza che con riferimento a due dipendenti condannati ai sensi dell’art. 416-bis del codice penale con sentenze divenute irrevocabili rispettivamente a luglio e ad ottobre 2018, solo nel successivo mese di novembre l’Azienda sanitaria provinciale di Reggio Calabria ha avviato la procedura finalizzata alla risoluzione del rapporto di lavoro. Sotto questo profilo, è altresì significativo come, negli anni passati, l’azienda abbia omesso di adottare le prescritte misure disciplinari nei confronti di alcuni dipendenti condannati in via definitiva per associazione di tipo mafioso.”,
dal decreto di scioglimento dell’A.S.P. di Reggio Calabria nel 2019.
